Информационно-аналитический бюллетень
Союза архитекторов Санкт-Петербурга,
Объединения архитектурных мастерских Санкт-Петербурга,
Ассоциация СРО «Гильдия архитекторов и инженеров Петербурга»
Е.С. Баженова,
вице-президент Союза архитекторов России, к.арх.н., зав. кафедрой «Архитектурная практика» МАрхИ
Национальное объединение изыскателей и проектировщиков (НОПРИЗ) на Конференции 02.11.16 «О подходах к разработке законопроекта об архитектурной и градостроительной деятельности на основе анализа предложений по актуализации градостроительного законодательства Российской Федерации» представило «Ключевые тезисы» для обсуждения новой концепции закона. Профессиональное сообщество позитивно отреагировало на кратко изложенный формат нового закона и с нетерпением ожидало результатов продолжения работы над законопроектом.
В соответствии с приказом Минстроя России от 10 января 2017 г. № 9/пр разработка проекта федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» (в части его актуализации) включена в план законопроектной работы Минстроя России, определены ориентировочные сроки представления его в правительство Российской Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации – III и IV квартал 2017 г.
В конце февраля 2017 года на суд профессиональной общественности была представлена «Концепция проекта Федерального закона «Об архитектуре», которая у автора публикации вызвала уже не столь восторженные, как осенние «Ключевые тезисы», эмоции и побудила пригласить соратников по цеху к внимательному обсуждению содержания документа. (Рабочее наименование проекта Федерального закона «Об архитектуре» не претендуют на окончательность и выносятся на широкое общественно-профессиональное обсуждение).
В преамбуле к документу справедливо отмечается, что «закон № 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации», будучи прогрессивным двадцать лет назад, в настоящее время в значительной степени утратил свое значение вследствие многочисленных изъятий и в результате не способен надлежащим образом урегулировать ключевые проблемы деятельности архитекторов».
В последнее время во всем мире архитектурная профессия значительно меняется и расширяется под воздействием внешних глобальных экономических, технологических и экологических факторов. У нас же в стране сложились, говоря архитектурным языком, три дэ (3D) условия: дискриминация профессиональной деятельности архитектора в схемах реализации инвестиционно-строительных проектов, стремительная депрофессионализация института главных архитекторов городов и регионов как бесправного звена в бюрократическом аппарате, деградация архитектурной компоненты в градостроительном проектировании и практическое изъятие деятельности архитекторов-градостроителей из работ по пространственному планированию территориального развития страны.
Все эти явления достигли критических не только для отрасли, но и для страны масштабов.
Поэтому в намечаемой структуре закона требуется нахождение законодательного взаимодействия в трех средах:
- во внешней среде – государство и общественный интерес,
- в среде инвестиционно-строительного процесса – взаимодействие с инвесторами, заказчиками, подрядчиками и смежниками,
- а также основные базовые принципы его профессиональной деятельности – стандарты профессии и принципы профессиональной организации архитекторов на условиях саморегулирования.
Такой подход позволяет закрепить правовой статус архитектора, защищенность его титула и профессии, узаконить правовое положение и место в градостроительной деятельности и проектно-строительной практике в Российской Федерации и в целом определяет контуры будущего закона.
Безусловно, это потребует «внесения изменений и дополнений в смежные законодательные акты, регулирующие инвестиционную деятельность в форме капитальных вложений, градостроительную деятельность, независимую оценку квалификаций, саморегулируемые организации». И не только.
Ранее в «Ключевых тезисах» Концепции сферы архитектурной деятельности были представлены созвучно принятому международным архитектурным сообществом определению сферы деятельности архитекторов (ACCORD, Соглашение МСА по Рекомендуемым международным стандартам профессионализма в архитектурной практике). Совершенно правильно предлагалось рассматривать деятельность архитекторов по предоставлению профессиональных услуг не только в рамках объемного проектирования, но и в области реставрации, реконструкции объектов, ландшафтной архитектуры и в сфере градостроительной деятельности. При этом включались современные требования по координации документации, подготовленной представителями смежных профессий, участвующих в подготовке технической документации, наблюдение за ходом строительства (авторский надзор), руководство проектами, а где необходимо – руководство контрактами и ведение экономики строительства.
Поддержкой этому определению являются разрабатываемые и находящиеся на разных этапах утверждения государственные Профессиональные стандарты в рамках архитектурной профессии: ПС «Архитектор», ПС «Архитектор-градостроитель», ПС «Ландшафтный архитектор», ПС «Архитектор-реставратор» и ПС «Архитектор средового дизайна». Все эти направления архитектурной деятельности присутствуют на международном рынке современных архитектурных услуг и закреплены в положении ГАТТС Всемирной торговой организации.
Справедливо отмечаемый авторами концепции «разрыв между международными обязательствами Российской Федерации по регулированию доступа на рынок профессиональных архитектурных услуг и условиями осуществления архитектурной деятельности, установленными национальным российским законодательством» дает надежду российскому профессиональному архитектурному сообществу на приведение в разрабатываемом законе норм и правил архитектурной деятельности в РФ к международным стандартам.
Союз архитекторов России уже более 20 лет ведет кропотливую работу по приведению сложившейся структуры регулирования архитектурной деятельности в законодательстве нашей страны к общемировой модели с учетом передовых практик развитых стран мира.
В 2012 году Пленумами Союза и его региональных подразделений был утвержден «Российский стандарт профессиональной деятельности архитекторов», который фактически проложил основу современного регулирования архитектурной практики в России.
Теперь давайте посмотрим, что же предлагают нам авторы рассматриваемой Концепции.
Первое, что надо отметить – это отсутствие четкой структуры в изложении тезисов концепции и отсутствие профессиональной терминологии в изложении текста. Вообще, любая законодательная инициатива должна опираться на четкие термины и определения, которых в предлагаемом тексте концепции нет. Есть только почему-то взятое из Закона Франции от 1977(!) года определение, чем является архитектура: «Архитектура является выражением культуры. Архитектурный дизайн, качество зданий, гармоничное включение их в окружение, уважение природных и городских ландшафтов для государственного и частного наследия являются предметом общественного интереса». Наверное, определение сорокалетней давности является новацией для разработчиков концепции. Но, с профессиональной точки зрения, определение отнюдь не обосновывает «дополнительную нагрузку на регулятивные механизмы и повышение сложности профессионального регулирования архитектора», как это представляют авторы.
Далее. Как не было, так и нет предложения по определению понятий «Архитектор» и «Архитектурная деятельность», хотя в международных документах и практике таковые присутствует. Можно было бы и посмотреть.
Нет определения к требованиям по образованию архитекторов. И это неправильно – коли уж деятельность саморегулируемая, в интересах государства закрепить требования к профессиональному образованию, скорее даже к непрерывности этого образования, а не только к процедуре квалификации.
Такой подход, к сожалению, позволит авторам концепции «замылить» основные «болевые точки» сложившейся структуры регулирования архитектурной деятельности в законодательстве нашей страны.
Попробуем разобраться, что же нового предлагается в Концепции закона, с чем можно согласиться, а с чем поспорить с точки зрения архитектурной профессии. Для удобства понимания разделим блоки «институциональной среды», начиная с внешней – «общество и государство» до внутренней – «стандарты практической деятельности».
Итак, государство и общественный интерес.
Безусловно, главным государственным интересом в области архитектуры и градостроительства является обеспечение общей безопасности, устойчивого развития территорий и создания благоприятных условий жизнедеятельности населения, охраны культурного градостроительного наследия.
«Отсутствие внятной, сбалансированной и целенаправленной государственной градостроительной политики (в РФ) способствует развитию рисков при реализации осуществляемого комплексного стратегического, среднесрочного и текущего инвестиционно-строительного планирования» территорий, – констатируется в резолюции международной конференции «Градостроительная культура. Традиции и перспективы», прошедшей в 2014 году в Санкт-Петербурге. Фактическую утрату градостроительной культуры в современном российском обществе иллюстрирует пассаж из рассматриваемой концепции, в котором предполагается «законодательное закрепление основ выработки и реализации государственной архитектурной политики» в виде разработки «Стратегии развития архитектуры… в формате отраслевого документа стратегического планирования Российской Федерации… определяющего в этом качестве развитие сферы архитектуры и городской среды, являясь в соответствии со статьей 19 Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» основой для разработки государственных программ Российской Федерации, государственных программ субъектов Российской Федерации, схем территориального планирования Российской Федерации, а также плановых и программно-целевых документов государственных корпораций, государственных компаний и акционерных обществ с государственным участием».
К сожалению, следует констатировать, что авторы концепции весьма далеки от профессионального понимания и представления о государственной градостроительной политике. Авторам необходимо ознакомится с предложениями профессионального сообщества архитекторов, изложенными в принятой на последнем IX съезде Союза архитекторов России документе «Стратегия 2016» об основных направлениях развития архитектурной профессии в РФ. В документе структурно предложена необходимая государственная программа мер по выходу из кризиса в градостроительной сфере, включающая решение следующих задач:
- изменение законодательства, связанного с градостроительной деятельностью,
- изменение структуры государственного управления развитием территорий,
- изменение полномочий и порядок принятия решений в органах государственной власти, отвечающих за градостроительное развитие,
- совершенствование взаимодействия государства и профессионального сообщества в сфере градостроительной деятельности.
Пока такой структуры в концепции не просматривается.
Тезис концепции «Введения презумпции следования общественным интересам в архитектурной деятельности» также отражает плохую осведомленность авторов о профессии «Архитектор». Сформулированная международным сообществом МИССИЯ профессии архитектора гласит, что «первейшим долгом архитекторов как профессионалов является забота об обществе, которому они служат. Этот долг превалирует над их личными интересами и интересами заказчика». И не надо «изобретать велосипед», запутывать архитекторов туманными фразами типа: «Повышение ценности архитектурного продукта для общества объективно обуславливает расширение формата участия архитектора в создании среды жизнедеятельности граждан».
К вершинам эпистолярного творчества авторов концепции следует отнести цитату о главном архитекторе города как главном тренере футбольного клуба.
«Переосмыслении статуса и функций главных архитекторов городов, переходе к четкой системе ключевых показателей эффективности для главного архитектора как «архитектурного директора города», наделение его исключительными полномочиями в рамках общефедерального функционала и общенациональной ротации». При этом предлагается «создать федеральный кадровый резерв главных архитекторов и установить принципы общенациональной ротации лиц, занимающих эти должности, предусматривающие централизованное обучение и профессиональную переподготовку на основе образовательных программ, подготовленных и реализуемых с привлечением ведущих международных организаций, регулярное рейтингование с учетом мнения жителей». То есть эти «главные тренеры» могут не иметь профильного архитектурного образования в сфере градостроительства и «тренировать» свои города-команды на основе подготовленных международными организациями программ переподготовки… А за пенальти кто будет отвечать?
И только предложенное в Концепции «законодательное урегулирование оснований, порядка проведения, финансирования и правовых последствий ПУБЛИЧНЫХ архитектурных конкурсов, введение обязательности их проведения для определенных, поэтапно расширяемых категорий объектов, критических для состояния городской среды» не вызывает сомнений.
Вслед за вполне оправданным замечанием, что «поэтапное приведение сложившейся структуры регулирования архитектурной деятельности к общемировой с учетом передовых практик развитых стран мира» приведет нас к светлому будущему идет не вполне понятная для профессионала фраза про негативное явление в российской практике в виде «законодательного закрепления монопольного положения строительного бизнеса в схемах организации разработки утверждаемой проектной и рабочей документации, изымающих средства у разработчиков проекта и создающих непреодолимый конфликт интересов», которая просто может «вышибить мозг» у практикующего архитектора, если он попробует представить себе такое. Могу предположить, что авторы не знакомы с признанными международными методами (системами) реализации инвестиционно-строительного процесса и их разновидностями, а также мало представляют себе место и роль архитектора в них. К каковым относятся, например:
- «традиционная» схема взаимодействия заказчик-архитектор-подрядчик,
- выполнение проекта «под ключ» с ведущей ролью подрядчика или архитектора,
- реализация проекта с привлечением управляющей компании,
- «интегрированные» схемы, вырастающие на почве внедрения BIM-технологий в проектировании и строительстве)
Регулирование правил работы архитектора в другой стране (доступа на рынок профессиональных архитектурных услуг) в эпоху глобализации безусловно должны иметь законодательную основу, и международное сообщество их уже выработало. Однако для того, чтобы эти правила были применимы в России, устройство самой архитектурной практики должно соответствовать международным стандартам. И дело здесь совсем не в числе стадий проектирования, как неискушенно искренне предполагают авторы Концепции, а в самом законодательном устройстве регулирования профессиональной архитектурной деятельности в России. Поэтому переходим к основному блоку Концепции, описывающему базовые принципы профессиональной деятельности архитекторов.
В соответствии с международными стандартами профессионализма в архитектурной деятельности ответственность архитекторов не ограничивается выпуском проектной документации, как это сегодня ошибочно принято считать в России, а основано на обязательно контроле автора проекта (именно автора!!!) за строительством объекта, участии его в сдаче объекта в эксплуатацию и ответственности в период обнаружения дефектов в период эксплуатации объекта.
Главенствующая роль архитектора в обеспечении качества строительства объекта и архитектурной среды в целом признается мировым сообществом безоговорочно и учитывается во всех схемах реализации инвестиционно-строительного процесса.
Авторы представленной Концепции по незнанию или намеренно уходят от этого краеугольного постулата, подменяя его модными нынче предложениями по вовлечению граждан в процессы «трансформации городского пространства», созданию «архитектурных консультаций» (женские консультации, видимо, должны стать аналогами для лучшего «понимания» государственной бюрократией процессов вовлечения всех и вся), призванных обеспечить повсеместное повышение качества городской среды, объясняя это «многообразием реальных условий жизнедеятельности городов и регионов России, что не позволяет директивно сверху задать единообразную модель успешного управления архитектурным качеством и требует свободного пространства для экспериментов и апробации». А мы не наелись этими свободными экспериментами в угоду строительному лобби за 25 лет постперестроечного периода?
Если серьезно, то в основу Концепции закона здесь должны лечь положения «Российского Стандарта профессиональной деятельности архитекторов», разработанные на основе Соглашения Международного союза архитекторов по рекомендуемым стандартам профессионализма в архитектурной практике.
И последнее, чего нельзя не отметить «на полях» текста Концепции закона – это предложение по «трансформации функциональной специализации организационной структуры профессионального архитектурного сообщества России в процессе перехода к современному регулированию профессии архитектора». Эта «трансформация» в тексте Концепции предполагает «на основе учета потребностей общества в качественной архитектуре» передать регулирование профессии архитектора в Национальное объединение проектировщиков и изыскателей и, как сказано в тексте, «выстроить соответствующую ей конфигурацию». Или, переводя на общедоступный язык, – показать государству, обществу и архитекторам-профессионалам «фигу». И это несмотря на то, что ни в одной стране мира профессиональные архитектурные палаты или гильдии – сиречь организационные структуры профессионального архитектурного сообщества не то, чтобы не находятся под неусыпным оком строителей, а недавно признаны ВТО как самостоятельные организации независимой от строительного блока профессии АРХИТЕКТОР. Вот где проявился во весь рост разрыв между международными стандартами и российским законодательством!
В заключение следует с сожалением констатировать, что представленный текст Концепции по приемам подачи материала очень напоминает стиль «фейковых» новостей-перевертышей. Обо всем вроде убедительно, но не профессионально и не доказательно…
Следующий этап работы над проектом – «Разработка материалов обоснования законопроекта» в составе: «целевой модели рынка профессиональных услуг (работ) в области архитектуры и градостроительства, отраслевой системы видов продукции (результатов работ, услуг) и компетенций в области архитектуры и градостроительства, комплексной оценки регулирующего воздействия разрабатываемых законодательных предложений, основанную на моделировании конкретных эффектов и последствий, связанных с их реализацией» будет осуществлять уже НОПРИЗ. Сроки очень сжатые. И чтобы «эффекты и последствия» связанных с реализацией предложений Концепции не превзошли все мыслимые и немыслимые риски для государства, связанные с реализацией предлагаемых архитектурных стратегий, профессиональное сообщество архитекторов (в том числе и вовлеченных в градостроительную деятельность) в лице Союза архитекторов России, РААСН и Национальной архитектурной палаты, должно срочно включиться в работу над корректировкой материалов обоснования законопроекта.
Как бы не было поздно…
© «Архитектурный Петербург», 2010 - 2020