Открытие агломерации

Садикова И.Б., главный градостроитель проекта НИПЦ Генплана СПб

Концепцию градостроительного развития территории Санкт-Петербургской агломерации мы должны были сделать очень быстро. Но поскольку не наше дело знать времена и сроки, знакомство с агломерацией все-таки вышло более продолжительным, чем ожидалось.

Любое новое знакомство, а тем более проект, предполагает открытия. И Концепция агломерации не стала исключением, открытий даже несколько.

Во-первых, несмотря на то, что агломерация - это не просто модная тема, а реальный ход развития расселения населения на планете, несмотря на применение понятия «агломерация» в документах стратегического планирования всех уровней, правовое определение, организационно-управленческая форма отсутствуют. Критерии существуют в теориях, а теорий несколько. Зарубежный опыт можно принять к сведению, осознавая, что слова могут быть одни и те же, а понятия разные.

Во-вторых, представление о золотом веке Генерального плана развития Ленинграда и Ленинградской области на 1985-2005 годы, когда планировалось создание агломерации, – тоже иллюзия. Данные разработки велись в условиях плановой экономики и совершенно другой административно-управленческой и социально-экономической формации.

Представленная Концепция является первым в условиях современной России системным проектом организации взаимодействия двух соседних регионов, разработанным в разрезе градостроительного развития территории.

В-третьих, к агломерационному проектированию приступили два субъекта федерации с различным распределением полномочий в государственно-муниципальном управлении. В состав агломерации входят два субъекта федерации, Санкт-Петербург и частично Ленинградская область. Ленинградская область представлена как 57 городских и сельских поселений в составе шести муниципальных районов (из которых только Всеволожский входит в границы полностью).

Полномочия по разработке, согласованию и утверждению документов территориального планирования в Санкт-Петербурге, относящиеся исключительно к ведению города, в области складываются в многоуровневую систему, включающую полномочия органов как местного самоуправления, так и государственной власти. (Только в 2014 году полномочия по утверждению генпланов поселений перешли к областной администрации, но к тому времени по разработанным генпланам уже была утверждена документация по планировке территории).

Это важное обстоятельство с трудом воспринимается не только проектировщиками, но и депутатами законодательного собрания. В границах проектирования реализуются интересы 66-ти (включая РФ) субъектов, которые в ходе агломерационного процесса должны достигнуть определенных договоренностей. Два основных субъекта – субъекты федерации – находятся в конкурентных позициях, особенно в границах проектирования.

Устойчивым показателем границ агломерации могут служить регулярные поездки населения из ее периферии в ядро. Границы проектирования разрабатываемой Концепции определены 1,5-часовой изохроной транспортной доступности для ежедневных маятниковых многофакторных миграций, а проведены по границам муниципальных образований. Санкт-Петербург и определенная таким образом зона интенсивной урбанизации называются в Концепции Санкт-Петербургской агломерацией. Площадь объекта составляет 8,8 тыс.км2, численность населения – 6 млнчеловек, плотность населения – около 7 чел./га. По методике международной Организации экономического сотрудничества и развития (OESD) в агломерацию включаются те муниципалитеты, 15% населения которых совершают ежедневные поездки в ядро с трудовыми или образовательными целями. Согласно этой методике площадь Санкт‑Петербургской агломерации составляет 16,8 тыс.км2 (по другим данным 57,3 тыс.км2, численность населения – 6,3 млнчеловек. При этом граница выходит за изохрону 2-х часовой транспортной доступности.

Санкт-Петербург является третьим по численности населения и площади городом в Европе после Москвы и Лондона.  

Санкт-Петербургская агломерация, как все региональные российские агломерации, является очень рыхлой с высокой концентрацией населения в ядре (87%). При расширении границ агломерации за пределы зоны интенсивной урбанизации можно рассматривать, как было сказано на Московском урбанистическом форуме MUF`17,[1] как агломерацию с дикой природой.

Там же было отмечено, что Санкт-Петербург проигрывает по региональным экономическим связям Москве, и с этой точки зрения можно говорить об агломерации «внутри и извне». Внутри – в зоне интенсивной урбанизации решаются градостроительные задачи и генерируются экономические проекты, во внешнем ареале (региональная экономика) реализуется экономический потенциал агломерации.

Границу проектирования уместно считать границей договороспособности: при взаимодействии шестидесяти шести отмеченных выше субъектов можно говорить и о расширении территории.

Агломерация изначально является результатом стихийного роста города, и ее неконтролируемое разрастание имеет серьезные негативные последствия.

Эффект от планируемого агломерационного взаимодействия в разрезе градостроительного развития раскладывается на две составляющие:

Агломерационный эффект в средовом аспекте – это единая экономическая, социокультурная, деловая и жилая среда, базирующаяся на тесных инфраструктурных связях (транспортных, социальных, коммунальных и прочих). В составе Концепции разрабатывалось агломерационное взаимодействие Санкт‑Петербурга и Ленинградской области, направленное на координацию транспортной, коммунальной и социальной инфраструктур, оптимизацию расселения и формирования природного каркаса территории.  Данный перечень направлений градостроительного взаимодействия обязателен для любой агломерации. Градостроительная организация пространства актуальна в зоне интенсивной урбанизации (~100х100 км), за которой, по мнению В.Ф.Назарова, начинается сфера географии.

Агломерационный эффект в экономическом аспекте – определение конкурентного дифференциала территории как основы для совместных экономических проектов как в границах агломерации, так и в ареале региональной экономики Северо-Запада. Конкурентный дифференциал территории – это ее индивидуальные характеристики, создающие сравнительные преимущества. Когда морфологическая база для синергетического эффекта определена, градостроители уступают место экономистам.

Главное свойство агломерации - возникновение системного эффекта: целое - больше суммы своих частей. Планируемая агломерация не является простой суммой территорий двух субъектов федерации. У Санкт-Петербурга и Ленинградской области есть стратегии социально-экономического развития. Санкт-Петербургская агломерация включена в документы стратегического планирования СЗФО и Российской Федерации, но горизонты планирования по ним не уходят за 2030 год.

Для агломерации нужна собственная стратегия социально-экономического развития, которая на долгосрочный период должна определять ключевые направления экономики и социальной сферы планируемой территории с учетом влияния потенциала положения, градостроительных особенностей территории, уровня развитости инфраструктур и специализации хозяйственного комплекса. Для стратегии агломерации разрабатываемая Концепция градостроительного развития территории представляет многофакторную геоинформационную подоснову. Как говорил русский историк И.Болтин: «У историка без географии встречается претыкание».

Декомпозицию дерева целей по основным составляющим агломерационного эффекта целесообразно произвести по принципу SMART‑проектирования, чтобы цели и задачи были:
S (specific) – специфическими;
M (measurable) – измеримыми;
A (achievabie) – достижимыми;
R(relevant) – значимыми;
T (time-bound) – ограниченными по времени.

По первой составляющей агломерационного эффекта следует говорить о следующих направлениях взаимодействия Санкт-Петербурга и Ленинградской области.

Базовой тенденцией пространственного развития России является усиление концентрации человеческого капитала, инфраструктуры, ресурсов будущего в крупных городах и формирование 20 агломераций с численностью населения более 1 млн человек. Данные агломерации будут способны выполнять специализированные интернациональные функции в мировом разделении труда, стать локомотивами роста, развивая новые инновационные кластеры. В первую очередь это касается Московской и Санкт-Петербургской агломераций.

Наиболее чувствительным показателем градостроительного развития территории можно назвать прогноз численности населения. Спецификой момента можно считать и то, что демографический прогноз является основным (если не единственным) для планирования градостроительного развития агломерации. Варианты прогноза численности населения агломерации, представленные профильными ведомствами Санкт‑Петербурга и Ленинградской области, колеблются в пределах:
2030 год - 6,92-7,42 млнчеловек;
2050 год – 8,57-8,96 млнчеловек.

Многофакторный анализ, включающий ретроспективную и существующую демографическую ситуацию, возможности соответствующего инфраструктурного строительства и обеспечения занятости населения, не позволяют опереться на приведенные цифры.

Для сравнения стратегические документы регионов и статистический прогноз на 2030 год показывают суммарно для всей территории Ленинградской области и Санкт-Петербурга 7,6-7,7 млнчеловек.

Данные пропорции характеризуют планируемую агломерацию как мощнейший центр притяжения населения в регионе, значение которого в соответствии с мировыми тенденциями урбанизации будет возрастать. Однако этот процесс, ослабляющий опорный каркас расселения федерального округа, нельзя характеризовать вполне положительно, как для округа, так и для самой агломерации. Как отметил на Московском урбанистическом форуме MUF`17 экономист М.Э.Дмитриев, Санкт-Петербургская и Московская агломерации достигли пределов физического роста.Санкт-Петербург является административным центром Северо-Западного федерального округа, аккумуляция населения которого преимущественно формирует миграционный прирост в границах агломерации. На территории агломерации, составляющей на 0,085% площади СЗФО, уже в настоящее время проживают около 50 % горожан Северо-Запада.

Таким образом, имеющиеся прогнозы, основным вектором которых является рост численности населения в обоих субъектах федерации, в настоящей работе рассматривались как консолидированный прогноз для территории агломерации.

Достижимость целей по оптимизации расселения и организации социальной инфраструктуры обеспечивается выбранным вариантом проектного решения, которое разработано на основе утвержденной документации территориального планирования и градостроительной емкости территорий Санкт‑Петербурга и сбалансированного сценария развития Ленинградской области.

Данный вариант рассматривается в Концепции как базовый с двух точек зрения:

во-первых, он позволяет формировать комфортную сбалансированную городскую среду, соответствующую ожидаемому развитию человеческого капитала, что декларируется в стратегических документах всех уровней и Соглашении между Правительством Санкт-Петербурга и Правительством Ленинградской области «О сотрудничестве при подготовке Концепции совместного градостроительного развития Санкт-Петербурга и территорий Ленинградской области»;

во-вторых, он является базовым по потребности в ресурсном обеспечении.

Проектная планировочная структура территории агломерации была разработана с целью сделать задачи по оптимизации расселения измеримыми: в настоящей работе она представляет собой картографическую основу для определения параметров развития территории в границах проектирования и ее частей. 

Планировочная структура разработана на основе административно-территориального устройства обоих субъектов федерации – районов Санкт-Петербурга, городских и сельских поселений Ленинградской области – с тем, чтобы градостроительные решения проще транслировались в управленческие.

Территория разбита на 12 планировочных районов в составе 6-ти планировочных зон. Зонирование отражает степень интенсивности градостроительного освоения и хозяйственного использования территории:

Для всех элементов планировочной структуры агломерации произведен расчет основных показателей жилищного фонда и социальной инфраструктуры.

Предполагается, что компетенции по территориальному планированию (в том числе, функциональному зонированию) остаются за субъектами, входящими в агломерацию. Данные показатели предлагаются в качестве целевых установок развития на расчетный срок.

Для зоны консолидированного развития расчеты произведены в целом и по обе стороны границы субъектов федерации, что позволит контролировать сбалансированность освоения территории на плановый период.

Санкт-Петербургская агломерация есть и остается абсолютно моноцентричной. Повышение значения существующих и планируемых подцентров – Всеволожска, Гатчины, Кировска, Сертолово, пос.им. Свердлова и Тосно – требует специальных последовательных усилий. Комплекс основных мер предусмотрен в Концепции агломерации. В этих населенных пунктах необходимо размещать места приложения труда с учетом численности экономически активного населения, в том числе, и на прилегающих территориях и формировать отличную (и в этом конкурентную) от Большого Санкт-Петербурга городскую среду. Cittaslow, как говорят иностранные коллеги, – медленный город.

Подводя итог по оптимизации расселения, сформулируем основные задачи агломерационного взаимодействия:
Выравнивание условий и качества жилой среды в границах агломерации;
Сохранение идентичности и своеобразия поселений, включая Санкт‑Петербург;
Формирование статуса подцентров агломерации;
Полная занятость населения агломерации в границах агломерации;
Привлечение и образование квалифицированных кадров. 

Целевые установки по размещению в планировочных районах объектов социальной инфраструктуры призваны обеспечить прекращение маятниковой миграции населения в поисках необходимых объектов обслуживания.

Основные задачи:
Удовлетворение потребности в объектах повседневного и периодического спроса в зависимости от структуры расселения;Обеспечение равной доступности объектов эпизодического и уникального уровня для населения в границах агломерации;
Формирование общественных центров в подцентрах агломерации

Транспортная система в границах проектирования является основным структурным элементом, объединяющим территорию. Международный интермодальный транспортный узел – градообразующая и глобальная[2] функция Санкт-Петербургской агломерации, может оказывать противоречивое воздействие на освоение территории в границах проектирования. Исходя из сказанного, как основные задачи агломерационного взаимодействия в части транспортной инфраструктуры предлагаются:
Развитие международного интермодального транспортного узла;
Формирование единой транспортной системы, удовлетворяющей запросам населения на быстрое и комфортное перемещение с приоритетом в использовании общественного пассажирского транспорта

В рамках Концепции в соответствии с заданием были разработаны предложения по организации веломаршрутов. Казалось бы, несомасштабная общему уровню подхода к проекту задача, игрушечная.

Мы предложили организацию веломаршрутных сетей двух типов:
городская - организация велодорожек, включенных в городскую УДС. В том числе городских «зеленых маршрутов» - многофункциональных дорожек (для пешеходов, велосипедистов, роллеров, людей на инвалидных колясках и т.п.) в городской черте (парк, музейный квартал, зеленая территория);
«зеленые маршруты» (greenways) -  организация трасс, пролегающих по пригородным территориям, с целью развития культурно-познавательного туризма и отдыха на один день или на выходные, направленного на ознакомление с природным и культурным достоянием.[3]

Велосипедное движение позволяет жителям познакомиться с местом своего обитания, а значит полюбить его и вероятнее включиться в процесс преобразования территории, что становиться все более актуальным для современного городского управления. Сошлюсь еще раз на MUF`17, на котором кадры, инфраструктура и взаимодействие с обществом повторялись как важнейшие составляющие любого проекта.

Для обеспечения населения, социальной сферы и экономики энергетическими и коммунальными ресурсами и достижения прогнозных показателей потребления, определенных в соответствии с нормативами градостроительного проектирования Санкт-Петербурга и Ленинградской области, необходимо последовательное и сбалансированное осуществление политики комплексного развития систем инженерной инфраструктуры.

Основными задачами по развитию коммунальной инфраструктуры должны стать:
Прогнозирование спроса и определения оптимального резерва на источниках инженерных систем, отвечающего современным тенденциям и отражающего реальное положение в потреблении ресурсов;
Разработка единой инфраструктурной политики на базе пространственной модели оптимизации развития инженерных систем;
Консолидированное развитие систем водоснабжения и водоотведения в границах агломерации с созданием единого эффективного отраслевого комплекса, отвечающего российским и мировым требованиям;
Формирование интегрированной системы санитарной очистки территории.

Последний пункт прогнозируемо стал острым камнем преткновения в процессе разработки Концепции. Непреодолимым остался вопрос о размещении на территории Ленинградской области необходимых Санкт-Петербургу кладбищ.

Природный (экологический) каркас территории – совокупность наиболее активных и взаимосвязанных в экологическом отношении пространственных элементов, от которых зависит жизнеустойчивость природной среды данной территории.

В Концепции агломерации – это предлагаемая система пространственных связей природного противостояния комплексной антропогенной экспансии в границах агломерации.

Основными элементами природного каркаса агломерации являются:
водные объекты;
леса;
особо охраняемые природные территории (ООПТ).

Все элементы, составляющие природный каркас имеют документы, нормирующие их использование и хозяйственную деятельность. Четкое следование положениям нормативных документов позволяет планировать устойчивое развитие природно-экологического каркаса агломерации без дополнительных мероприятий.

Приоритетные задачи формирования природного каркаса:
Организация лесопаркового пояса вокруг города федерального значения на территории двух субъектов федерации в соответствии с Федеральным законом «Об охране окружающей среды»;
Разработка комплекса мероприятий, направленных на улучшение экологического состояния водного бассейна в границах агломерации

При реализации первой задачи может быть рассмотрен вопрос, периодически поднимаемый губернатором А.Ю.Дрозденко, о создании в области ландшафтного зоопарка (как филиала Ленинградского зоопарка). Данный проект в качестве природоохранного и просветительского можно предложить реализовать на месте угасающего зубропитомника в Токсово: необходимая площадь, транспортная доступность, сопутствующая среда и потенциальные посетители из северных высоко урбанизированных районов налицо.

Вторую задачу заманчиво уложить в лозунг «Купаться в Неве!»

Ограничением решения задач во времени является распределение мероприятий по горизонтам планирования. Это же влияет на их достижимость. Данная задача относится к сфере управления приоритетами, и для ее решения в нормативно-правовой базе РФ инструментов не существует.

Пространственная организация ресурсов в границах агломерации может иметь синергетический эффект при условии развития специфических и значимых для территории качеств, ее конкурентного дифференциала. Кроме того, приоритеты долгосрочного территориального развития агломерации определены на основе стратегий и долгосрочных прогнозов Российской Федерации, СЗФО, Санкт-Петербурга и Ленинградской области.

Основные аспекты проявления агломерации:

Санкт-Петербургская агломерация – центр компетенций Северо‑Западного региона. Данное направление охватывает весь спектр лидерских позиций (ключевых компетенций) агломерации как второй в стране, а также сферу развития Арктики. Данное направление предусматривает широкие возможности агломерационной проектной деятельности;

Санкт-Петербургская агломерация – международный интермодальный транспортный узел. Данное направление является исторически градообразующим для «окна в Европу». Планируемые трансформации призваны модернизировать пространственное размещение транспортного узла в агломерации. Приоритетным проектом по данному направлению может стать КАД-2;

Санкт-Петербургская агломерация – туристская дестинация, то есть целевой регион, обеспечивающий максимально полный спектр мест притяжения и инфраструктуры обслуживания туристов и местных отдыхающих. Агломерация обладает широким диапазоном рекреационно-туристических достопримечательностей: от объектов мирового культурного наследия до курортных возможностей морского побережья, которые нуждаются в развитии инфраструктуры, доступности и сохранности. Организация федерального (регионального) курорта на северном побережье Финского залива может быть рассмотрена как приоритетный проект в данном аспекте.

Санкт-Петербургская агломерация – агроинновационный кластер. Фактически функционирующий с 1974 года агрокластер обеспечивает продовольственную безопасность второго города в стране и развитие сельского хозяйства в Нечерноземье в целом. Площадь территории Ленинградской области в зоне взаимовлияния составляет 9 % от всей области. Несмотря на близость к мегаполису, 20 % площади агломерации занято сельхозугодьями. В Санкт-Петербурге размещается научно-исследовательский, образовательный и производственный комплекс, включающий Всероссийский научно‑исследовательский институт растениеводства им. Н.И.Вавилова. Переход в рамках региона от оперативного к проектному развитию продовольственной безопасности может стать основным направлением в данном аспекте. Это направление указано как стратегическое для Санкт‑Петербургской агломерации в долгосрочном стратегическом прогнозе социально-экономического развития РФ до 2030 года;

Агломерация aquavitae – управление водными ресурсами. Балтийско-Ладожская водная система является основным ландшафто- и градообразующим фактором для Санкт-Петербургской агломерации - a и w - первопричиной и основанием того, что Петр I прорубил здесь «окно в Европу», ставшее на 200 лет имперской столицей России, а за тысячу лет до этого здесь селился народ, носивший характерное название «племена серой рыбки». Данный аспект является системообразующим для четырех предыдущих. Как говорится в докладе ООН «Управление водными ресурсами в условиях неопределенности и риска», вода является единственным средством, с помощью которого могут быть в совокупности решены основные глобальные проблемы.

Первый шаг сделан. Дверь в агломерацию открыта.

Наивно думать, что это и есть финал – залог чудесного согласия между городом и областью. Что при наличии Концепции и неусыпных трудах на прочих фронтах агломерация сложится сама. Сам растет только бурьян. Агломерацию необходимо возделывать.


[1]VII Московский урбанистический форум 6-12 июля 2017 г. «Эпоха агломераций. Новая карта мира»
[2] Глобальная функция – функция, включающая городское хозяйство на конкурентном уровне в мировую экономику, городской бренд. По мнению американского экономиста С.Сассен, реализация глобальной функции может создавать существенные помехи внутренней жизни города.
[3]В Центральной и Восточной Европе в 2000 г. была сформирована Программа Зеленых Маршрутов CEG - Зеленые Маршруты наследия.  Программа реализуется в различных странах и имеет социальную и экономическую эффективность