Территориальное устройство агломерации и города федерального значения Санкт-Петербурга: особенности и проблемы

Жуков А.И., с.н.с. ГНИУ «СОПС»

Мне как участнику Конституционного совещания 1993 года, инженеру-гидрографу, управленцу и научному работнику пришлось отслеживать процессы государственного строительства, происходящие с 1990 года. Сначала как депутату местного совета, затем как сотруднику Министерства финансов, а с 1997 года как научному сотруднику «Института развития Москвы» и Центра научного обеспечения Морской коллегии при Правительстве Российской Федерации (в ГНИУ «СОПС»).

Последние шесть лет эта работа продолжалась в Севастополе. Теперь можно сказать, что события 2014 года являются началом нового этапа - именно в Севастополе удалось найти ключ к решению проблем территориального устройства и развития.

Конституция Российской Федерации устанавливает «опорные точки» территориального устройства и системы власти, главные из которых:
1. Федеративное устройство.
2. Земля и другие природные ресурсы.
3. Местное самоуправление (как еще одна форма власти).

Реальное положение дел в Российской Федерации через четверть века после ее принятия характеризуется по этим трем позициям следующим образом:

1. Статус города федерального значения остается неопределенным: это населенный пункт или субъектов федерации?

Несмотря на то, что в Конституции семь раз повторяется перечень видов субъектов федерации, в Федеральном законе «О наименованиях географических объектов» указано иное: «города, в том числе города федерального значения, и другие населенные пункты...».

Такая формулировка имеет место в «Положении о порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР» 1982 года: «Раздел II. Отнесение населенных пунктов к категории городов республиканского (РСФСР и АССР), краевого, областного, окружного и районного подчинения...».

Однако «первоисточником» этого положения является определение, данное в аналогичном «Положении УССР» 1981 года: «К городским населенным пунктам относятся города республиканского, областного и районного подчинения, поселки городского типа...».

Эволюция территориального устройства России связана с единицей, именуемой уездом. Следует учитывать, что Уезд — это базовая единица государственного управления, т.е. территория, которая находилась в зависимости от города (современным языком «город с прилегающей территорией»). Губерния является суммой уездов, включая центральный.

В начале ХХ века Европейская часть России была «губернизирована». Уезды сформированы как главные административно-территориальные единицы, к которым были приурочены разнообразные учреждения.

Затем последовала «Административно-территориальная реформа в РСФСР (1926 - 1930 гг.). Проведено формирование укрупненных областей за счет объединения четырех губерний. Уезды были заменены укрупненными «округами», которые не смогли заработать, и через 4 года после их создания в 1930 году были ликвидированы. 

Эволюция административного статуса крупных городов как административно-территориальных единиц происходила от Градоначальства, которое осуществляло управление на территории уезда или командование оборонительным районом, к Городам республиканского значения с 1930 года, которые становятся «Городами федерального значения» в 1993 году.

Важно различать следующие пары понятий: «Место и местность» и «Город и Земство». Поддерживать соотношение города и сельской местности, а в случае крупных городов необходимо учитывать наличие явно выраженной пригородной зоны и в составе агломерации города со своими пригородными зонами - сельской местности, связанной с ними.

Требуется также уточнить терминологию: «Город как застроенная территория» и «Город Федерального значения как единица федеративного устройства».

Необходимо ввести в оборот административные районы, микрорайоны и другие единицы управления в составе городов.

Более понятным образом определить понятия «Мегаполис», «Мегалополис», «агломерация», «конурбация».

2. Земля — это планета, но земля — это и почва. По Конституции Российской Федерации (ст.9) «Земля и другие природные ресурсы», (ст.36) «Распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде (природе)».

Территория, ее части и участки не являются природным ресурсом. Это объект управления.

Территория – это не почва и не лес, а сумма площадей городов, лесов, полей и рек, находящаяся в управлении.

Территория (геотория) — это поверхность Земли, как планеты (геоида).

Акватория — часть территории (геотории) покрытая водной оболочкой.

Судьба Невской губы Финского залива Балтийского моря зависит от двух процессов: намыва территорий и дноуглубительных работ.

Земля — это основа жизни и территориального баланса городов вместе с сельской местностью, в том числе и в локальном измерении.

Каков статус государства российского: это Республика или Федерация? Данный вопрос определяет внутреннее устройство государства. В последние годы осуществляется переход от административно-территориального деления к федеративному устройству. В связи с этим можно отметить, что внутренние морские воды оказываются вне компетенции органов государственной власти субъектов федерации.

3. Вопрос внутреннего устройства регионов.

ФЗ № 189, 1999 года после ряда дополнений и изменений в п.4 ст.17 содержит лишь намек на возможность административно-территориального деления территории для организации государственного управления. А для крупных городов нет легального понятийного аппарата.

В середине 1920-х гг. для «коммунальных деятелей» была издана книга «Большие города Европы». Одновременно был разработан первый план «Большой Москвы». Его автор — последний Главный инженер города Москвы Сергей Сергеевич Шестаков.

В этом проекте две основных части:
1. Устройство крупного города после отмены частной собственности «на землю».
2. Московская агломерация в границах Московской губернии, включающая два пояса городов-спутников.

Мне суждено было получить «эстафетную палочку» от Говоренковой Т.М., а ей - от помощника Шестакова — А.М.Якшина.

И наконец вопрос о роли науки: энциклопедия это или закон? Является ли наука законотворчеством?

Если главные «опорные точки» построения законодательства основаны на системных ошибках и противоречат Конституции Российской Федерации и если доказана ошибочность положений нормативных актов, то неизменно наступает пора исправлять ошибки.

Требуется научно-обоснованная реформа государственного и муниципального управления.

Предлагается внесение изменений и дополнений в ряд федеральных и региональных законов, а также иных нормативно-правовых актов.

Представляется целесообразным установить «территориальные зоны» действия главных федеральных законов (кодексов), разграничение следующим образом:

«Земельный кодекс» (если земля - почва) — это основа жизни народов России, действует на территориях, покрытых плодородной почвой и пригодных для использования в интересах сельского хозяйства и агропроизводства, огородничества и садоводства, животноводства и других видов деятельности.

«Лесной кодекс» действует и защищает лес, покрывающий почвы, на которых растут деревья, кусты и живут все его обитатели (животные, птицы, насекомые и др.).

«Водный кодекс», имеющий своим предметом водные объекты и охранные зоны, и участки территории, примыкающие к ним в населенных пунктах.

«Градоустроительный кодекс» (Градостроительный кодекс) касается застроенной территории «поселений», (имеющих планы своей территории (они же на картах «населенные пункты»), где показано их расположение по территории субъектов федерации. Он должен быть переработан полностью.