Нужны ли петербургу нормы для реконструкции исторической застройки?

В докладах рассматривался опыт реконструкции и комплексного капитального ремонта исторической застройки советского времени, сложившаяся современная практика реконструкции и капитального ремонта, а также примеры конкурсного проектирования и нового строительства в историческом центре Петербурга. Участники отмечали необходимость сохранения как планировочной структуры исторически сложившихся территориальных образований, так и объемно-планировочных и эстетических достоинств конкретных исторических зданий, в том числе значительного массива застройки, не имеющей статуса объектов культурного наследия (памятников). Одновременно и проектировщиками, и застройщиками, в очередной раз отмечалась непреложность постоянного развития городской среды, с адаптацией к современным требованиям и представлениям о комфорте и устойчивом развитии территорий – безопасности и благоприятных условиях жизнедеятельности. Задачи сохранения неоспоримых достоинств исторической застройки Петербурга и развития этой застройки, с приведением в соответствие действующим требованиям, находятся в явном противоречии с федеральной нормативной базой, усреднено установленной для любых условий строительства. Даже некоторые послабления санитарных правил (в части нормируемых параметров инсоляции и естественной освещенности для реконструкции исторической застройки в границах, установленных генеральными планами поселений) в большинстве случаев невыполнимы при развитии исторической, жилой в первую очередь, застройки – при условии отмеченного необходимого сохранения ценных характеристик зданий и планировочных элементов застройки. Задачи сильно осложняются порочной практикой землеустройства последних десятилетий, сформировавшей границы домовладений без учета исторического межевания, и во многих случаях просто по обрезу фундамента зданий. В этих условиях практически не решаемой выглядит проблема обеспеченности земельных участков удельными планировочными элементами в соответствии с требованиями градостроительных регламентов, а возможность размещения инфраструктурных объектов в соответствии с нормативами градостроительного проектирования близка к нулю. В выступлениях обращалось внимание на необходимость особой нормативной базы для развития, реконструкции, капитального ремонта исторической застройки Петербурга. Такая база присутствовала с 1989 по 2002 годы в виде ВСН (Ведомственные строительные нормы) 2-89 «Реконструкция и застройка исторически сложившихся районов Санкт-Петербурга», и далее до 2007 года в виде ТСН (Территориальные строительные нормы) 30-306-2002 «Реконструкция и застройка исторически сложившихся районов Санкт-Петербурга». Однако, в связи с требованиями федерального законодательства, в июле 2007 г. все ТСН Петербурга, включая ТСН 30-306-2002, были признаны актами добровольного применения (Постановление Правительства Петербурга от 19 июля 2007 года № 874).

 Таким образом, сегодня любые сколь-нибудь серьезные работы по развитию исторической застройки (требующие проведения экспертизы проектной документации) регулируются федеральными техническими регламентами и нормативно-техническими документами: стандартами, сводами правил и санитарными правилами, в большинстве обязательного применения. ТСНы же (не отнесенные ни к документам по стандартизации, ни к санитарным правилам, и при этом стремительно устаревающие) носят вторичный и справочный характер. Что чрезвычайно важно, работа с памятниками регулируется той же федеральной нормативной базой. «В случае, если при проведении работ по сохранению объекта культурного наследия … затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объекта, указанные работы проводятся при наличии положительного заключения государственной экспертизы проектной документации, …в соответствии с требованиями Градостроительного кодекса Российской Федерации…» (Федеральный закон Российской Федерации № 73-ФЗ 25.06.2002 г. «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», Ст. 45.). Предметом же экспертизы проектной документации является «…оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, санитарно-эпидемиологическим требованиям, требованиям в области охраны окружающей среды» (Градостроительный кодекс Российской Федерации, 190-ФЗ от 29.12.2004 г., ст. 49.).

 В целях создания адекватного нормативного обеспечения названной проблемы в 2015-16 гг. по инициативе органов исполнительной власти Петербурга была предпринята попытка актуализации ТСН 30-306-2002 «Реконструкция и застройка исторически сложившихся районов Санкт- Петербурга», в форме Регионального методического документа РМД «Градостроительная деятельность в исторически сложившихся районах Санкт-Петербурга». В составе проекта РМД разработчиками предлагалось несколько вариантов решения проблемы нормативного регулирования работ в исторических районах:

 1-й вариант – законодательно установленное право на обоснованное (например, для зон исторической застройки поселений) отступление от требований, установленных санитарными правилами, с помощью Специальных технических условий (СТУ), наравне со сферой технического регулирования. Этот вариант представлял индивидуальный механизм для каждого конкретного случая, и не нуждался в отдельной нормативной базе для градостроительной деятельности в границах исторически сложившихся районов (ИСР). Практическая возможность реализации 1-го варианта требовала изменений только в законодательстве о санитарно-эпидемиологическом благополучии (52-ФЗ от 30.03.1999 «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»), и обеспечивала применимость принципа СТУ на территории любого исторического поселения.

 2-й вариант – придание санитарным правилам статуса документов в области стандартизации, и тем самым реализация установленного Федеральным законом Российской Федерации № 184-ФЗ от 27.12.2002 «О техническом регулировании» права разработки и введения в действие региональных стандартов и сводов правил, и/или стандартов и сводов правил организаций. 2-й вариант требовал объединения нормативных баз технического регулирования и санитарно-эпидемиологического благополучия применительно к градостроительной деятельности, и комплексной реализации принципа «добровольного применения документов в области стандартизации» на основе требований 184-ФЗ (с 03.07.2016 г. принцип перенесен в Федеральный закон РФ 162-ФЗ от 29.06.2015 «О стандартизации в Российской Федерации»). Здесь требовалось внесение взаимоувязанных изменений в законодательство о техническом регулировании, о санитарно-эпидемиологическом благополучии, сопутствующих подзаконных актов. Добровольное, на альтернативной основе, применение документов в области стандартизации, по концепции 184-ФЗ и 162-ФЗ, направлено на развитие высоких технологий, внедрение инновационных решений, и повышение конкурентоспособности, в том числе при градостроительной деятельности.

 3-й вариант – принятие на правовой основе особых норм и правил для градостроительной деятельности в границах ИСР Петербурга. Практическая возможность осуществления 3-го варианта требовала внесения изменений в значительную часть федеральных законов, начиная с Федерального закона «Градостроительный кодекс Российской Федерации», 190-ФЗ от 29.12.2004г., Глава 9. «Особенности осуществления градостроительной деятельности в субъектах Российской Федерации – городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе».

 4-й вариант – возможность принятия обязательных нормативных положений актуализированных ТСН (РМД) или разработанных на их основе отдельных региональных нормативных документов технического регулирования и санитарно-эпидемиологического благополучия, по согласованию с уполномоченным федеральным органом (например, Министерством по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству РФ). В этом случае нормативная часть РМД, или соответствующие отдельные нормативные документы, должны быть официально признаны документами, обеспечивающими соблюдение требований технических регламентов и законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

 Обязательным условием для дальнейшего продвижения работы была определена необходимость выбора заказчиком одного из предложенных вариантов, с целью последующей актуализации законодательства в том или ином объеме.

 1-й этап работы над РМД – Концепция актуализации ТСН 30-306-2002 – выполнен, единодушно одобрен Правительством С.-Петербурга и принят государственным заказчиком в декабре 2015 года. 2-й этап – проект РМД «Градостроительная деятельность в исторически сложившихся районах Санкт-Петербурга» Часть I. Исторический центр Санкт-Петербурга. Жилые объекты и территории» – выполнен в 2016 г. и сдан в установленный срок, не принят государственным заказчиком без указания причин, но и не отклонен! Также не был выбран вариант и для дальнейшей концентрации властных усилий, и, таким образом, возможные решения проблемы «зависли».

 В то же время Законодательным собранием Санкт-Петербурга был подготовлен и в конце 2015 года направлен в Государственную думу России законопроект «О некоторых вопросах сохранения и развития исторического центра Санкт-Петербурга и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (Постановление / законодательная инициатива Законодательного собрания Санкт-Петербурга от 16.12.2015 № 858).

 Проектом закона также отмечалась необходимость особого нормативного регулирования для исторических районов Петербурга. Очевидно, тем самым констатировалась невозможность, в общем случае, развития исторической застройки Петербурга, при условии сохранения совокупности ее ценностных характеристик на основе федеральной нормативно-технической базы, не учитывающей специфики и достоинств исторического поселения. С известной долей невнятности, но, тем не менее, предлагалось:

к полномочиям исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга отнести разработку и принятие нормативных правовых актов по вопросам особенностей осуществления технического регулирования, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия на территории исторического центра Санкт-Петербурга, «по согласованию с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти»;

санитарные правила применительно к планировке и застройке городских поселений, площади, планировке, освещенности, инсоляции жилых помещений, предназначенные для применения на территории исторического центра Санкт-Петербурга, разрабатывать и утверждать с учетом требований законодательства о сохранении, использовании, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

 Как видно из приведенного текста, предложения законопроекта практически аналогичны вариантам 3 и 4 решения проблемы нормативного регулирования, предложенным в составе Концепции РМД, что свидетельствует о единстве оценки ситуации.

 Государственная дума Федерального собрания Российской      Федерации в январе 2017 года отклонила названный проект федерального закона без мотивировки принятого решения. Процедура заняла целый год (!), в течение которого произошел целый ряд очередных невосполнимых утрат в исторических районах Петербурга. За этот год также состоялось и следующее определение по названному проекту закона со стороны Правительства России, приведенное в довольно длинной цитате:

«…Законопроект не имеет самостоятельного предмета правового регулирования, так как в нем дублируются положения Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», а также содержатся нормы, относящиеся к отраслям жилищного законодательства Российской Федерации, законодательства Российской Федерации о техническом регулировании и о санитарно- эпидемиологическом благополучии населения.

…

 Согласно законодательству Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обладают полномочиями по разработке и принятию документов, направленных на социально-экономическое развитие субъекта.

…

 Урегулирование вопросов, связанных с сохранением и развитием исторического центра Санкт-Петербурга, возможно в рамках нормативного правового акта субъекта Российской Федерации – города федерального значения Санкт-Петербурга, в связи с чем принятие законопроекта представляется необоснованным.

…

 Учитывая изложенное, Правительством Российской Федерации законопроект не поддерживается» (Заключение Правительства Российской Федерации от 13 мая 2016 г. № 3224п-П44 на проект федерального закона «О некоторых вопросах сохранения и развития исторического центра Санкт-Петербурга и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»). Это заключение направлено в Законодательное собрание Санкт-Петербурга и в Государственную думу Федерального собрания Российской Федерации. Как видим, причины отклонения достаточно очевидны. Несмотря на декларируемую достаточность полномочий органов власти Петербурга, по-прежнему федеральные нормативно-технические документы стоят в первом, обязательном, ряду оценки соответствия, так что и этот путь решения проблем исторического центра Петербурга оказался нереализуемым.

 Неужели ситуация окончательно тупиковая? Нет, события продолжают развиваться, и ряд некоторых изменений (после 2016 года) нормативной правовой базы России вселяет определенный оптимизм.

 1 июля 2017 г. возникла правовая возможность реализации иного, пятого по счету, варианта нормативного регулирования градостроительной деятельности в границах исторической застройки, причем не только для Петербурга, но и для любого исторического поселения:

 «В целях осуществления градостроительной деятельности в условиях стесненной городской застройки, уполномоченные федеральные органы исполнительной власти вправе устанавливать особенности применения требований, установленных национальными стандартами и сводами правил, либо принимать отдельные национальные стандарты и своды правил…» (федеральный закон Российской Федерации № 184-ФЗ от 27.12.2002  «О техническом регулировании»,  Статья 5.4. Особенности технического регулирования при осуществлении градостроительной деятельности в условиях стесненной городской застройки);

 «В целях осуществления градостроительной деятельности в условиях стесненной городской застройки федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, вправе устанавливать особенности применения отдельных санитарно-эпидемиологических требований, требований, предусмотренных санитарными правилами, либо утверждать отдельные санитарно-эпидемиологические требования, санитарные правила…» (федеральный закон Российской Федерации № 52-ФЗ от 30.03.1999 «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», Статья 12. Санитарно-эпидемиологические требования к планировке и застройке городских и сельских поселений).

 Два разноведомственных документа в один и тот же день говорят об одной и той же проблеме, предлагая один и тот же путь решения! Видимо, проблема постепенно привлекает внимание и верхних эшелонов власти. В рамках приведенных положений возникает возможность принятия федерального Свода правил, с установлением основополагающих принципов и щадящих методов градостроительной деятельности в исторических поселениях. СП должен носить комплексный характер и включать вопросы градостроительного зонирования и планировки территорий, особенности применения нормативов градостроительного проектирования, особенности применения требований актов технического регулирования, санитарно-эпидемиологического благополучия, охраны окружающей среды. При необходимости могут быть приняты и соответствующие санитарные правила. С учетом существенных особенностей каждого из 41 исторических поселений (перечень установлен Приказом Министерства культуры Российской Федерации № 418 / Министерства регионального развития  Российской Федерации №339 от 29 июля 2010 года «Об утверждении перечня исторических поселений»), на основе базового Свода правил о градостроительной деятельности на территории  исторических поселений, далее могут и должны приниматься региональные и/или местные приложения к СП для каждого конкретного  поселения.

 В свою очередь, критерии определения условий стесненной городской застройки установлены Госстроем России (Постановление Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу № 15/1 от 05.03.2004 «Об утверждении и введении в действие методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации»), где стесненные условия в застроенной части городов характеризуются наличием трех из указанных ниже факторов. Вот эти критерии:

•  интенсивного движения городского транспорта и пешеходов в непосредственной близости от места работ, обусловливающих необходимость строительства короткими захватками с полным завершением всех работ на захватке, включая восстановление разрушенных покрытий и посадку зелени;
•  разветвленной сети существующих подземных коммуникаций, подлежащих подвеске или перекладке;
•  жилых или производственных зданий, а также сохраняемых зеленых насаждений в непосредственной близости от места работ;
•  стесненных условий складирования материалов или невозможности их складирования на строительной площадке для нормального обеспечения материалами рабочих мест;
•  при строительстве объектов, когда плотность застройки объектов превышает нормативную на 20% и более;
•  при строительстве объектов, когда в соответствии с требованиями правил техники безопасности, проектом организации строительства предусмотрено ограничение поворота стрелы башенного крана.

 Практически любая ситуация в условиях сложившейся исторической структуры подпадает не менее чем под три названные Госстроем России условия стесненной городской застройки, что и является определяющим фактором и инструментом для возможной реализации названных положений законов «О техническом регулировании» и «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».