Архитектурный Петербург
электронный бюллетень

Информационно-аналитический бюллетень

Союза архитекторов Санкт-Петербурга,

Объединения архитектурных мастерских Санкт-Петербурга,

Ассоциация СРО «Гильдия архитекторов и инженеров Петербурга»

Главная / Архив / 2021 / 01 / УРТ, КУРТ или КРТ?

Теория и практика

УРТ, КУРТ или КРТ?

А. Ю. Ананченко,

архитектор, председатель совета по законодательству Санкт-Петербургского союза архитекторов

Динамика градостроительного законодательства в 2020 году

Конституцией Российской Федерации от 12.12.1993 неизменно (в том числе с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) гарантируется право каждого гражданина РФ на охрану здоровья (ст. 41) и на благоприятную окружающую среду (ст. 42); принципом Федерального закона 7‑ФЗ «Об охране окружающей среды» (ст. 3) и направленностью Федерального закона 52‑ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (ст. 1) является обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека; главная задача Федерального закона ФЗ‑184 «О техническом регулировании» – безопасность жизни, здоровья, имущества граждан и окружающей среды. Названные положения составляют неразрывное единство понятия «устойчивое развитие территорий», важнейшего целевого ориентира Градостроительного кодекса РФ (ГрК).

 Устойчивое развитие территорий (далее УРТ) – «обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений» (ГрК, ст. 1).
Проектом очередных поправок в ГрК законодатели предлагали исключить термин из оборота, видимо как излишне обременительный.

 В 2016 году в Градкодексе появился термин «деятельность по комплексному и устойчивому развитию территории» (далее КУРТ) – «осуществляемая в целях обеспечения наиболее эффективного использования территории деятельность по подготовке и утверждению документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства жилого, производственного, общественно-делового и иного назначения и необходимых для функционирования таких объектов и обеспечения жизнедеятельности граждан объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур, а также по архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции указанных в настоящем пункте объектов» (ГрК, ст. 1).
УРТ понималось и понимается как общее требование ко всем видам градостроительной деятельности, в то время как обеспечительные мероприятия по КУРТ предполагались только «в случае планирования осуществления такой деятельности». Иными словами, инфраструктурное обеспечение за пределами территорий КУРТ можно было бы рассматривать как необязательное. Частично эта странная коллизия была сглажена в 2019 году с введением в ГрК объединительной главы 5.1 «Виды деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории…», где к видам КУРТ были отнесены:
1) развитие застроенных территорий;
2) комплексное освоение территории;
3) освоение территории в целях строительства стандартного жилья;
4) комплексное освоение территории в целях строительства стандартного жилья;
5) комплексное развитие территории по инициативе правообладателей земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества;
6) комплексное развитие территории по инициативе органа местного самоуправления.

Некоторая путаница, в том числе из-за созвучия терминов, устранена 30 декабря 2020 года посредством отмены всей главы 5.1 и самого термина КУРТ и взамен главы 5.1 введения новой главы 10 «Комплексное развитие территории» и нового термина «комплексное развитие территорий» (далее КРТ) – «совокупность мероприятий, выполняемых в соответствии с утвержденной документацией по планировке территории и направленных на создание благоприятных условий проживания граждан, обновление среды жизнедеятельности и территорий общего пользования поселений, городских округов» (ГрК, ст. 1).

Этим изменениям предшествовал ряд событий в высших властных структурах. По сообщению ТАСС от 17.06.2020, рабочая группа Совета Федерации по совершенствованию законодательства в мае 2020 года направила в правительство России предложение о распространении на все субъекты РФ программы реновации по аналогии с московской. «Речь идет о домах 60–70‑х годов. Нам нужен закон, который бы создал экономические механизмы, в том числе для ускоренной реновации ветхого жилья», – заявила председатель Совета Федерации Валентина Матвиенко в ходе «правительственного часа» с участием бывшего главы Минстроя В. Якушева. Итогом инициативы явились очередные поправки в Градостроительный кодекс Российской Федерации, вступившие в силу 30 декабря 2020 года. Основная часть поправок позиционировалась средствами массовой информации в процессе их обсуждения как «Закон о комплексном развитии территорий» (КРТ). При этом на последнем пленарном заседании Государственной Думы РФ 24.12.2020 спикер нижней палаты В. Володин сообщил в том числе, что «принято 15 федеральных законов, которые создали условия для комплексного развития территорий». Какие же законы о КРТ приняты? Собственно, о комплексном развитии территорий принят только один закон – 494‑ФЗ от 30.12.2020 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ в целях обеспечения комплексного развития территорий». Все остальные «принятые» законы – это поправки от 30.12.2020 в законы действующие. Ряд поправок звучит эпохально – например, слова «договора о развитии застроенной территории и (или) договора о комплексном развитии территории» заменить словами «решения о комплексном развитии территории». Полный перечень «новых» законов отражен в названном 494‑ФЗ.
1. 190‑ФЗ «Градостроительный кодекс РФ» (ред. 30.12.2020).
2. 102‑ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)» (ред. 30.12.2020).
3. 136‑ФЗ «Земельный кодекс РФ» (ред. 30.12.2020).
4. 7‑ФЗ «Об охране окружающей среды» (ред. 30.12.2020).
5. 127‑ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (ред. 30.12.2020).
6. 214‑ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости» (ред. 30.12.2020).
7. 188‑ФЗ «Жилищный кодекс» (ред. 30.12.2020).
8. 185‑ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» (ред. 30.12.2020).
9. 209‑ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в РФ» (ред. 30.12.2020).
10. 221‑ФЗ «О кадастровой деятельности» (ред. 30.12.2020).
11. 161‑ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства» (ред. 30.12.2020).
12. 44‑ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (ред. 30.12.2020).
13. 218‑ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (ред. 30.12.2020).
14. 225‑ФЗ «О содействии развитию и повышению эффективности управления в жилищной сфере» (ред. 30.12.2020).
15. 119‑ФЗ «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов РФ, входящих в состав Дальневосточного федерального округа…» (ред. 30.12.2020).
16. 443‑ФЗ «Об организации дорожного движения в РФ» (ред. 30.12.2020).
17. 69‑ФЗ «О защите и поощрении капиталовложений в РФ» (ред. 30.12.2020).

Всего, включая основополагающий 494‑ФЗ, 18 документов. Однако суть изменений важнее арифметики.

Принятию поправок, согласно действующей процедуре, предшествовал проект федерального закона № 1023225-7 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее Проект ФЗ), рассмотренный всеми заинтересованными сторонами к середине декабря 2020 года. Основное состоявшееся изменение Градкодекса согласно Проекту ФЗ – отмена главы 5.1 «Виды деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории…» и введение новой главы 10 «Комплексное развитие территории» с заменой термина «КУРТ» (комплексное и устойчивое развитие) на «КРТ» (комплексное развитие территории). От первоначальной идеи «создать механизмы для ускоренной реновации ветхого жилья» сделан большой шаг – вперед и немного в сторону. При этом вступившие в силу нормы ГрК по ряду позиций сильно отличаются от предлагавшихся Проектом ФЗ. Обратим внимание на следующие.

Предметом, или видами, КРТ по Проекту ФЗ определялись следующие территории.
1. Застроенные территории населенного пункта или городского округа в пределах одного или нескольких элементов планировочной структуры или его (их) смежных частей, не менее 50 % земель или земельных участков в границах которой занимают земли или земельные участки, на которых расположены:
а) многоквартирные дома, признанные в установленном правительством РФ порядке аварийными и подлежащими сносу;
б) многоквартирные дома, снос, реконструкция которых планируются на основании адресных программ по сносу и реконструкции многоквартирных домов, утвержденных в соответствии с Жилищным кодексом РФ.
2. Территории, в границах которых не менее 50 % от их общей площади занимают земельные участки:
а) на которых расположены объекты капитального строительства (за исключением многоквартирных домов), признанные в установленном правительством РФ порядке аварийными и подлежащими сносу;
б) на которых расположены объекты капитального строительства (за исключением многоквартирных домов), снос, реконструкция которых планируются на основании муниципальных адресных программ, утвержденных представительным органом местного самоуправления;
в) виды разрешенного использования которых и (или) виды разрешенного использования и характеристики расположенных на которых объектов капитального строительства не соответствуют видам разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства и предельным параметрам строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленным правилами землепользования и застройки;
г) на которых расположены объекты капитального строительства, признанные в соответствии с гражданским законодательством самовольными постройками.
3. Территории населенного пункта или городского округа в пределах одного или нескольких элементов планировочной структуры или его (их) смежных частей, в границах которых расположены земельные участки, не обремененные правами третьих лиц, на которых отсутствуют объекты капитального строительства, при условии соблюдения требований законодательства об охране окружающей среды, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, об особо охраняемых природных территориях, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры народов Российской Федерации).

Видами КРТ по Градкодексу в окончательной редакции от 30.12.2020, ст. 65, являются:
1) комплексное развитие территории, осуществляемое в границах одного или нескольких элементов планировочной структуры, их частей, в которых расположены многоквартирные дома (комплексное развитие территории жилой застройки);
2) комплексное развитие территории, осуществляемое в границах одного или нескольких элементов планировочной структуры, их частей, в которых расположены объекты капитального строительства (комплексное развитие территории нежилой застройки);
3) комплексное развитие территории, осуществляемое в границах одного или нескольких элементов планировочной структуры, их частей, в которых расположены земельные участки, которые находятся в государственной либо муниципальной собственности, либо земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, в том числе с расположенными на них объектами капитального строительства, при условии что такие земельные участки, объекты капитального строительства не обременены правами третьих лиц (комплексное развитие незастроенной территории);
4) комплексное развитие территории, осуществляемое по инициативе правообладателей земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимости (комплексное развитие территории по инициативе правообладателей).

Комплексное развитие территории жилой застройки осуществляется в отношении застроенной территории, в границах которой расположены:
1) многоквартирные дома, признанные аварийными и подлежащими сносу или реконструкции;
2) многоквартирные дома, которые не признаны аварийными и подлежащими сносу или реконструкции и которые соответствуют критериям, установленным нормативным правовым актом субъекта РФ… исходя из одного или нескольких следующих требований:
а) физический износ основных конструктивных элементов многоквартирного дома (крыша, стены, фундамент) превышает определенное субъектом РФ значение;
б) совокупная стоимость работ по капитальному ремонту конструктивных элементов многоквартирных домов и внутридомовых систем инженерно-технического обеспечения, входящих в состав общего имущества в многоквартирных домах, в расчете на один квадратный метр общей площади жилых помещений превышает стоимость, определенную нормативным правовым актом субъекта РФ;
в) многоквартирные дома построены в период индустриального домостроения, определенный субъектом РФ, по типовым проектам;
г) многоквартирные дома находятся в ограниченно работоспособном техническом состоянии; порядок признания многоквартирных домов находящимися в ограниченно работоспособном техническом состоянии устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры, градостроительства [очевидно, Минстроем];
д) в многоквартирных домах отсутствуют централизованные системы инженерно-технического обеспечения, определенные субъектом РФ.

Комплексное развитие территории нежилой застройки осуществляется в отношении застроенной территории, в границах которой расположены земельные участки:
1) на которых расположены объекты капитального строительства (за исключением многоквартирных домов), признанные в установленном правительством РФ порядке аварийными и подлежащими сносу или реконструкции;
2) на которых расположены объекты капитального строительства (за исключением многоквартирных домов), снос, реконструкция которых планируются на основании адресных программ, утвержденных высшим органом исполнительной власти субъекта РФ;
3) виды разрешенного использования которых и (или) виды разрешенного использования и характеристики расположенных на них объектов капитального строительства не соответствуют видам разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства и предельным параметрам строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленным правилами землепользования и застройки;
4) на которых расположены объекты капитального строительства, признанные в соответствии с гражданским законодательством самовольными постройками.

Как видим, речь теперь идет не только «о домах 60–70‑х годов»; термин «реновация» и словосочетание «ветхое жилье» в актуальных редакциях документов отсутствуют.

По крайней мере два существенных отличия требуют оценки.

Первое: из окончательной редакции бесследно исчезла норма о не менее 50 % земель или земельных участков, занятых объектами, требующими ликвидации или реконструкции. Таким образом, возникает право включения территории в программы КРТ при наличии одного-единственного здания периода индустриального домостроения (аварийного, нецелесообразного для капремонта и т. д. – см. выше)! А как же интересы собственников остальных зданий и помещений? Можно предполагать неизбежность социального напряжения. С исключением предлагавшейся первоначально нормы о 50 % земель, занятых «неблагоприятной» застройкой, просматривается алгоритм освоения привлекательных территорий (к счастью, только нежилых), случайно или намеренно предоставленный недобросовестным застройщикам. На приглянувшемся участке возводится небольшой (значит, и недорогой) объект, не соответствующий действующему законодательству. Затем объект признается самовольной постройкой, территория включается в программу КРТ, разрабатывается проект планировки территории и незамедлительно утверждается уполномоченным властным органом в соответствии с договором о КРТ. Приговор окончательный, обжалованию не подлежит.

Второе: настораживают широкие полномочия, предоставляемые субъектам РФ для определения критериев физического износа, ограниченно работоспособного технического состояния, периодов индустриального домостроения, экономической нецелесо-
образности капитального ремонта, особенно при отсутствии сколь-нибудь доказательных характеристик для принятия таких решений. Здесь для исключения социального напряжения придется рассчитывать только на корректность и прозрачность принимаемых субъектами РФ критериев.

Положительным регулирующим началом представляется обязательность разработки проектов планировки территории (ППТ) при включении участков в программы КУРТ. Уместно вспомнить, что «подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий» (ГрК, ст. 41), то есть создания безопасных и благоприятных условий жизнедеятельности человека. А поскольку КРТ, как отмечено выше, это «совокупность мероприятий, выполняемых в соответствии с утвержденной документацией по планировке территории», можно надеяться, что искомое устойчивое развитие территорий будет застройщиками обеспечиваться в обязательном порядке.

Среди иных актуализированных посредством 494‑ФЗ «отдельных законодательных актов РФ в целях обеспечения комплексного развития территорий» важное место занимает Жилищный кодекс (ЖК).

Проектом ФЗ предполагалось включение в ЖК нового раздела «Адресные программы по сносу и реконструкции многоквартирных домов» с определением в этом разделе в том числе порядка учета мнения граждан, порядка и условий улучшения жилищных условий собственника жилого помещения в многоквартирном доме, включенного в программу, критериев равнозначности жилых помещений, предоставляемых взамен освобождаемых (включая принцип размещения в одном районе). Однако такой раздел в Жилищном кодексе (ред. 30.12.2020) не появился. Зато по-прежнему, с 2006 года, присутствует норма: «Признание в установленном Правительством РФ порядке многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции является основанием предъявления органом, принявшим решение о признании такого дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, к собственникам помещений в указанном доме требования о его сносе или реконструкции в разумный срок. В случае, если данные собственники в установленный срок не осуществили снос или реконструкцию указанного дома, земельный участок, на котором расположен указанный дом, подлежит изъятию для муниципальных нужд и соответственно подлежит изъятию каждое жилое помещение в указанном доме…» (ст. 32).

При этом в ЖК введена новая статья 32.1 «Обеспечение жилищных прав граждан при осуществлении комплексного развития территории жилой застройки», предусматривающая: «В случае принятия решения о комплексном развитии территории жилой застройки помещения в многоквартирных домах, включенных в границы такой территории, подлежат передаче в государственную или муниципальную собственность либо, если это предусмотрено договором о комплексном развитии территории жилой застройки, в собственность лица, с которым заключен такой договор, на условиях и в порядке, которые установлены настоящей статьей». Условия, установленные статьей, – материальное возмещение либо предоставление равнозначного помещения. Однако критерием равнозначности здесь является нахождение жилого помещения в многоквартирном доме, расположенном в том же поселении (против первоначальной редакции Проекта ФЗ исключены слова «и в одном районе»!). Равнозначность сомнительна, а вот социальное напряжение весьма вероятно, особенно при передаче помещений в собственность лицу, с которым заключен договор о КРТ (не государству или муниципалитету). Смена места жительства даже в рамках единого (достаточно крупного) района неизбежно должна оцениваться с учетом доступности привычных мест приложения труда, дошкольного и школьного образования детей, медицинского обслуживания, уровня благоустроенности территории, а также и факторов психологического комфорта. Неужели ни Государственная Дума, ни Совет Федерации, ни тем более президент РФ как гарант конституционных прав граждан не отдают себе отчет не только в масштабах вероятного социального напряжения, но даже в элементарно возрастающих (многократно!) нагрузках на улично-дорожную сеть поселений при перемещениях граждан, вовлекаемых в программы КРТ?

Принятие закона о КРТ вызвало неоднозначную реакцию. Например, позиция депутата Законодательного собрания Санкт-Петербурга Б. Вишневского выглядела следующим образом: «Это, – как и было в Москве, – растаптывание целого ряда конституционных прав на частную собственность, на свободу выбора места жительства и благоприятную окружающую среду. Это… сочетание депортации и зачистки территории. С последующей передачей ''зачищенной'' территории в обжитых и благоустроенных кварталах ''инвесторам''. Ради получения ими сверхприбылей. Ничего другого за этим не стоит. Это необходимо остановить» (echo.msk.ru).

В завершение вопросы риторические: а в чем, собственно, заключается комплексность комплексного развития территории? В расплывчатом соответствии всех мероприятий утвержденной документации по планировке территории? Почему же определение КРТ ориентировано на создание благоприятных условий только проживания граждан, но не на всеобъемлющее обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека (см. определение УРТ), с неразрывной связью условий проживания, осуществления трудовой деятельности, социального, бытового и иного инфраструктурного обеспечения?

 

©  «Архитектурный Петербург», 2010 - 2020