Изменения градостроительного кодекса-2017. Саморегулирование для всех, кроме…

За минувший год российское градостроительное законодательство претерпело очередные, значительные изменения, условно разделяемые на три группы.
1 – существенные новации Градостроительного кодекса Российской Федерации (ГрК РФ), в первую очередь следует отметить кардинальное обновление модели саморегулирования.
2 – изменения и дополнения терминологической базы, на первый взгляд частные, однако  заметно влияющие на практику градостроительных отношений.
3 – изменения, без объективной необходимости нарушающие сложившиеся отношения, более того, влекущие аналогичные поправки в целом ряде сопутствующих нормативно-правовых актов. Например, в градостроительном кодексе появилось понятие «общественные обсуждения», наравне с сохранением и ранее действовавшего «публичные слушания», не конкретизируя применимость и терминологический смысл ни первого, ни второго. При этом произошло неизбежное смешение понятий «публичные слушания» как термина градостроительного регулирования, «общественные обсуждения» как термина области экологической экспертизы, «общественные слушания» как термина регулирования земельных отношений.

 Каждое нововведение заслуживает внимания и своей меры оценки, как в формате дискуссий, так и отдельных аналитических публикаций.

 Наибольшие затруднения вызывают вопросы третьей группы, где попытки угадать логику законодателя безуспешны, поэтому дискуссии придется отложить до соответствующих разъяснений уполномоченных властных структур.

 Наглядным звеном второй группы представляется дополнение к определению термина «градостроительная деятельность», включающего теперь (кроме территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства …)  и благоустройство территорий. Это небольшое дополнение сопровождается появлением ряда новых терминов. В частности, собственно благоустройство территории – «деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий» (ГрК РФ, ст.1.). В раскрытии смысла термина отмечается появление категории «комфортность», наверное, впервые в законодательстве современной России. Неясно, правда, почему речь идет о комфортности условий только проживания граждан, ведь принципиальное положение ГрК РФ «устойчивое развитие территорий» требует всеобъемлющего обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека. Также неясно, почему благоустройство территорий не включено в отношения, регулируемые законодательством о градостроительной деятельности (ГрК РФ, ст.4.) – градостроительной деятельностью уже является, но законодательством пока еще не регулируется.

 Таким образом, массив количественных и качественных изменений по-прежнему сопровождается словесной и смысловой небрежностью.

 Обратимся к первой группе актуализаций, где новый формат саморегулирования требует первоочередной оценки. Основной задачей здесь, очевидно, можно считать признание неудовлетворительности системы саморегулирования, призванной взамен лицензирования обеспечить необходимые безопасность и ответственность. В 2014 году на IX Всероссийском съезде саморегулируемых организаций министр строительства М. Мень дал такую оценку: «Пока система не работает в той мере, в которой следовало бы… Нам бы хотелось, чтобы ситуация с коммерциализацией СРО изменилась. В противном случае мы будет обращаться к руководству страны с предложением вернуться к лицензированию. Мы ставим отчетный период – конец 2015 года…» («Строительный Еженедельник», 21.12.2014). Видимо, по итогам отчетного периода 3 июля 2016 года принят федеральный закон № 372, внесший поправки о саморегулировании в градостроительный кодекс, вступившие в полную силу 1 июля 2017 года. Поправки несколько неожиданные, если вместо декларируемых невнятных целей саморегулирования (таких, как повышение качества выполнения определенных работ) принять во внимание действительные задачи государственного масштаба – безопасность в сфере градостроительной деятельности и корректное регулирование вопросов ответственности.

 Из наиболее важных новых требований к саморегулированию остановимся на двух:
отмена допусков саморегулируемых организаций (СРО) для выполнения работ по инженерным изысканиям, подготовке проектной документации, строительству… объектов капитального строительства, при сохранении обязательного членства в профильных СРО – за исключением государственных организаций, осуществляющих изыскания, проектирование, строительство;
изменение статуса Застройщика и Технического заказчика, с обязательным членством этих лиц в СРО по инженерным изысканиям, архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, исключая эту обязательность для государственного Застройщика и государственного Технического заказчика.

 По поводу отмены допусков – следующие мнения.

 «Эти поправки предполагают унифицирование всех СРО вне зависимости от сферы деятельности, добровольный характер вступления, работу без допусков. Для строительной отрасли это в принципе невозможно», – как ни странно, это прозвучало в 2012 (!) году из уст Е. Басина, на тот момент президента НОСТРОЙ («Строительный Еженедельник», 06.02.2012). Оказывается, еще пять лет назад рассматривался проект закона, аналогичный вступившему в силу в прошлом году.

 Ефим Басин – один из тех, кто изначально считал реформу СРО по 372-му федеральному закону для системы саморегулирования губительной. «Нынешние  реалии лишь укрепили его в своем мнении. Закон и идеологически неверен, и технологически не выверен, утверждает президент Межрегионального объединения строителей в интервью Агентству новостей «Строительный бизнес», – он защитил компфонды СРО, но подкосил всю систему. И делится опасением, что в скором времени со стороны Минстроя вновь прозвучит приговор – «саморегулирование не состоялось» (Агентство новостей «Строительный бизнес», 28.11.2016), это уже о нынешнем законе.

 Что добавить?

 «Уважаемый Владимир Владимирович!…В целях совершенствования системы саморегулирования предусматриваются радикальные изменения этой системы. Одно из ключевых изменений – отмена допусков саморегулируемых организаций (СРО). Каким образом, по Вашему мнению, с 1 июля 2017 года будет обеспечиваться безопасность очень разнородных… объектов капитального строительства и закрепление ответственности исполнителей, при ликвидации профильной специализации, регулируемой сегодня допусками СРО?», – из онлайн-обращения автора настоящей публикации к президенту России («Прямая линия с Владимиром Путиным» 15 июня 2017). На обращение получен ответ администрации сайта moskva-putinu.ru: «Спасибо за Ваш вопрос. Он будет передан Владимиру Путину».

 И еще любопытный документ вступил в силу как раз 1 июля 2017 года. Попробуем полностью прочитать хотя бы название: Приказ Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ № 699/пр от 10.04.2017 «Об утверждении методики расчета значений показателей, используемых для оценки тяжести потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения обязательных требований, оценки вероятности их несоблюдения членом саморегулируемой организации в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства при выполнении инженерных изысканий, подготовке проектной документации, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте особо опасных, технически сложных и уникальных объектов». Теперь попробуем оценить смысл прочитанного. Первое: правительственный орган позиционирует возможность несоблюдения обязательных требований, что совершенно не поддается логической оценке, ведь речь идет о требованиях законодательства Российской Федерации, подлежащих безусловному выполнению. Законы обязательны, но могут не соблюдаться? Второе: вместо мер, исключающих в принципе такую возможность и тяжелые потенциальные негативные последствия, предлагается лишь оценивать  вероятность  несоблюдения обязательных требований! Третье: рассматриваются вопросы «безопасности» и «ответственности» только применительно к особо опасным, технически сложным и уникальным объектам; признаются ли все остальные случаи строительства априори безопасными, без потенциальных негативных последствий? Четвертое: приказ устанавливает требования только для членов саморегулируемой организации в области изысканий, проектирования, строительства,  исключая, тем самым, аналогичные обязанности для государственных изыскателей, проектировщиков, строителей, не состоящих на законных основаниях в СРО; может быть, вероятность несоблюдения обязательных требований для госструктур исключается?

 Вернемся к терминам «Застройщик» и «Технический заказчик». Застройщик понимается как правообладатель земельного участка, осуществляющий на участке строительную деятельность, включая инженерные изыскания и проектирование. Технический заказчик призван организовывать и контролировать инженерные изыскания, проектирование, строительство. Застройщик может самостоятельно организовывать эти процессы, то есть являться одновременно и Техническим заказчиком. В 2017 году из определения термина «Технический заказчик» исключена загадочная часть «физическое лицо, действующее на профессиональной основе». Это исключение может оцениваться только положительно, с ликвидацией невразумительной формулы устранена правовая неопределенность требований к профессиональной основе, поскольку нормативно-правовыми документами не определялись критерии профессиональной состоятельности претендентов на роль заказчика. Нет термина – нет проблемы, отныне Техническим заказчиком может быть только юридическое лицо. С введением требования об обязательном членстве в СРО Застройщика и Технического заказчика решается, по крайней мере, одна важная проблема – источник средств, в виде компенсационных фондов СРО, для материального возмещения вреда в рамках требований Главы 8. ГрК РФ. Правда, решается несколько неожиданно – названные лица должны быть членами сразу трех СРО – по инженерным изысканиям, подготовке проектной документации, строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, и нести тройную финансовую нагрузку, в отличие от остальных субъектов саморегулирования. За исключением, как отмечено, государственных Застройщиков и Технических заказчиков. Несправедливо, неравные конкурентные условия, но таков суровый закон. С другой стороны, почему бы не создать профильное звено саморегулирования для застройщиков и заказчиков, как это планируется для субъектов экспертизы? Сейчас рассматривается законопроект «О внесении изменений в Градостроительный кодекс… в части саморегулирования деятельности… лиц, осуществляющих проведение негосударственной экспертизы…», где предлагается создание профильных СРО по проведению негосударственной экспертизы («Кто строит в Петербурге», 18.01.2018). Органы государственной экспертизы, как не трудно догадаться из приведенных выше требований к государственным структурам, такой обязанностью не обременяются. Реализуется, к сожалению, не полностью, изначальная конструктивная концепция пятизвенной структуры саморегулирования в области градостроительных отношений: изыскания, проектирование, строительство, экспертиза, функции Застройщика/Технического заказчика. Как видим, не хватает самостоятельного пятого звена.

 Так или иначе, вовлечение  Застройщика и Технического заказчика в сферу саморегулирования определяет серьезные изменения отношений субъектов градостроительной деятельности, в том числе в части ответственности за возмещение вреда вследствие нарушений законодательства (ГрК РФ ст. 60.). Модель взаимоотношений до 01.07.2017 приведена на схеме 1. Застройщик и Технический заказчик несли первоочередную ответственность за возмещение вреда, наравне с собственником объекта; у этих лиц после возмещения вреда возникало право обратного требования, «в размере возмещения вреда и выплаты компенсации сверх возмещения вреда», ко всем субъектам солидарной ответственности, включая саморегулируемые организации и национальные объединения СРО.

После 01.07.2017 ситуация совершенно иная – Технический заказчик переместился в ряд лиц солидарной ответственности.

Однако, в отличие от формата ответственности органов государственной экспертизы и государственного строительного надзора, субсидиарная ответственность для государственных изыскателей, проектировщиков, строителей, а также для государственных Технических заказчиков, с помощью средств Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, Градкодексом не устанавливается. Небрежность или расчет? Если небрежность, то схема требует уточнений, тем более неизбежных  в случае принятия закона о СРО для экспертных организаций.

 В итоге хотелось бы пожелать органам исполнительной и законодательной власти действовать более комплексно, внимательно и продуманно, имея в виду режим благоприятствования не только для государственных структур, но также и бизнеса, в первую очередь малого и среднего. И, конечно, пора задуматься о некоторой стабильности законодательства, ежегодные и ежемесячные «актуализации» которого влекут неизбежность постоянных изменений в бизнес-планах и планах конкретного строительства, экономическая эффективность при этом падает подчас катастрофически. Как говорили некоторые государственные деятели: «Дайте государству 20 лет покоя внутреннего и внешнего, и вы не узнаете Россию». Ну не двадцать, так хоть три года дайте…